基层县市非法人事业单位现状及发展思考
《事业单位登记管理暂行条例》颁布以来，各地开展事业单位法人登记管理工作已有相当一段时间，取得了一定的成效，但大量非法人事业单位的存在制约了该项工作的进一步发展。以县为例，目前共有事业单位个，已登记的事业单位有个，有将近一半的事业单位是非法人，这些事业单位的设置和运行存在不少弊病，影响了事业单位自身的发展，影响了对事业单位依法加强管理工作的进行。
一是机构设置不规范，不合理。
由于长期以来，机构设置一般遵循上下对口，上行下效的原则设置，造成部分机构设置没有起到应有的作用。如，主要为了安置机构改革精简下来的行政后勤人员，机构设置了，但却由乡镇内设机构党政办公室在承担管理职能。或者是为了促进某项工作，在机构设置的条件还不完全具备的条件下仓促设置，但人员、经费、组织却一直不到位。如为了加强工矿业发展，设置了工业园区，一开始配备了3个领导，后来职能发挥不明显，领导都撤了，机构却留下了。或者是设置事业单位，代行行政职能，设得多，撤得少，造成事业机构数不断膨胀。如局下设事业单位局，局作为事业单位的主管局，成立了监理中心，却仍然保留着县站的设置，只剩下一名工作人员完全由局管理，已完全不具备法人设立登记的条件。造成以上现象发生的主要原因：一是部分党政领导和机构改革决策人员对行政机构和事业机构的属性认识存在着误区，对机构设置、人员配置、职能运行认识也过于单纯；
二是事业单位主管部门没有把握事业单位正确的发展走势，缺乏用发展的眼光看问题的能力；
三是职能部门在机构改革中为安置人员设立事业单位，造成行政职能发挥移位。
二是政事不分造成事业单位难以独立。
一种情况是由于行政人员缺乏，一些事业单位人员长期抽调到局里干得是行政的活，某些行政领导都自己都搞不清行政事业人员有什么区别，对待下属事业单位人员、经费、工作安排等大包大揽。
第二种情况是局领导兼任事业单位负责人的情况造成行政事业职责合一，分工不明确。
第三种情况是一些事业单位兼有行政执法职能，每年有不少罚没收入，行政主管部门不愿其独立。
政事不分使事业单位难以独立，造成事业法人登记工作难以全面推行：一些有条件设立登记的事业单位得不到主管部门的支持；
一些条件不符合的主要原因事业单位没有明确主要负责人。政事不分在一定程度上造成了人员结构混乱，使机构编制管理和事业法人登记管理鞭长莫及，难以取得实效。也正是由于政事不分，造成事业机构数不断增长。行政机关仅仅精简了几个编制，但却把行政职能在行政体系之外的事业单位循环，事业机构编制不断膨胀，机构改革很难收到实效。
三是经费“大锅饭”滋养惰性。
长期以来，基层县（市）的大部分人员工资、部门经费依赖上级财政拨付，地方财政力量薄弱，是“吃饭财政”。部门经费不能说“富裕”，只能说是“度日”。财政预算主要以部门预算为主，上级部门不愿把有限的经费过多地分给下属事业单位，甚至很多部门行政事业单位经费就是一个“大锅饭”。而事业单位也仍然存在着计划经济体制下的依赖思想，不愿“断奶”，不愿承担过多的责任。既然人财物上面全权管理，出了问题也是上面全权负责。在进行事业法人登记管理过程中，往往是登记部门一催再催，事业单位则是一推再推，或者干脆说上面不给钱，没钱登记，打白条的现象也十分突出。
四是非法人地位将严重制约事业单位发展。
根据《民法通则》和《事业单位登记管理暂行条例》，法人事业单位具有民事权力能力和民事行为能力，享有民事权力能力和承担民事义务，而非法人事业单位则没有。非法人事业单位对外签订合同，不具有应有的法律效力，严格意义上说是只代表主要负责人的个人行为，最后只能由行政主管部门承担义务。因此，在市场经济快速发展的今天，非法人事业单位的发展将受到很大限制，行政主管部门将承担过多的责任，事业单位自身能动作用难以发挥。要激发事业单位活力，就必须按市场规律办事，给事业单位以独立的法人地位，对事业单位进行法人登记管理。
纵观以上非事业法人存在的种种问题，笔者认为应从以下几个方面加以解决：
首先破除观念上的障碍，走非法人事业单位向法人事业单位过渡的必由之路。
对于实施非法人事业单位向法人事业单位过渡，有些事业单位人员有“三怕”：一怕断“奶”，怕脱离主管部门成为独立法人单位后，财政不给钱；
二怕断“路”，怕原来担负的职能上交，单位今后无路可走；
三怕断“前程”，主要是事业单位负责人怕离开行政主管部门的怀抱后，影响仕途升迁。这些怕归根结蒂是长期依附于行政机关而养成的“怪病”，必须根除。要充分认识确定法人资格是市场经济的需要，是依法管理事业单位的必由之路。非法人事业单位亟待加强忧患意识和危机意识，树立改革和创新意识，要脱离主管部门的“襁褓”，走自主发展的道路。机构编制部门要出台更加细化的实施办法，分类指导各部门非法人事业单位向法人事业单位转变。
其次实行事业单位职能归位，做到政事分开。
要进一步深化机构改革，特别是加快推进事业单位改革，理顺关系，明确职责，科学分类。对机关内设科室和事业单位的设置进行科学合理的调整。将一些事业单位改为内设科室，该合并的事业单位进行合并，该撤销的撤销。要根据事业单位的规模合理定编、设岗。事业单位只承担符合其性质的职能和党政机关分离出来的辅助性、技术性的工作。某些行政执法事务尚需交由事业单位承担的应办理明确的委托或授权手续。要改革主管部门对事业单位的管理方式。主要是政策引导，依法监督，管好领导班子（或只管法人代表）。事业单位在符合党的方针、政策和国家法律法规规定，保证完成国家和主管部门下达的任务前提下，享有经营管理的自主权，具有独立民事主体资格，独立承担民事责任。要解决好实际存在的行政事业人员混编混岗现象，落实《公务员法》的各项规定，建立以聘任制为基础的事业单位用人机制。
再次，规范事业单位经费渠道，强化对事业单位的监管。要随着财政管理体制的改革，将原有的全额拨款、差额拨款、自收自支三种经费管理类型的事业单位可以相应调整为全额预算、定额预算、自收自支三种类型。部分具备条件的实行定额预算的社会公益型事业单位，今后要逐年核减其事业经费，使其逐步向自收自支过渡。要建立事业单位审计稽查制度，财政部门会同事业单位主管部门、事业单位登记管理机关对资金使用情况进行监管。事业单位的人、财、物一定要与主管部门脱钩，实行独立核算，自负盈亏。主管部门不得克扣事业单位的经费，更不得向下属事业单位强行收取管理费或分摊与事业单位无关的费用。事业单位登记管理部门要依法加强登记管理，规范事业单位的从业行为，切实保护事业单位的合法权益，把登记管理机关建成“事业法人之家”，为事业单位的发展提供全方位、高效优质的服务。